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再论农村信用社体制改革
城市信用社 浏览时间:2019-01-24 20:55

  2003年,农村信用社(以下简称“农信社”)在中央银行发行专项票据或安排专项借款的支持下,开始了新一轮深化改革。湖南省于2004年8月列入全国第二批深化农信社改革试点范围,初步推进了以法人为单位确定不同的产权形式以及农信社交由省级政府负责管理。经过十多年不懈努力,农村信用社起死回生,资产质量和财务状况不断改善,“花钱买机制”改革的经营目标基本实现。但法人治理结构、内外部约束机制等问题,仍是最大困惑。重生金融璀璨,农村信用社体制改革之路仍然长远。

  农信社改革十余年取得巨大成效,农信社整体经营质量、效益和支农能力水平都有较大幅度提升,法人治理结构框架基本建立。

  公开数据显示:改革试点以来至2014年末,央行对全国2408个县(市)农信社兑付专项票据1699亿元,大大消化了农信社历年亏损挂账。改革后扭转亏损,截至2014年末累计盈利11202亿元。2014年末,全国农信社各项核心指标远远高于当初改革的设计目标。

  2014年末,株洲农信社存贷款余额分别为334.6亿元和176.1亿元,是专项央行票据认购前的7.2倍和5.0倍,存款增长率略高于贷款增长率,存贷比逐年下降。实收资本12.66亿元,而2002年所有者权益为-1.18亿元。资本充足率为5.6%,不良贷款余额8.45亿元,不良率4.8%,而2002年为94.6%。实现利润总额6.86亿元,而2002年利润总额为-1亿元。

  改革十多年来,央行资金支持对农信社改革发挥了重要的持续正向激励作用,全国农信社经营规模扩大、资本实力和抗风险能力增强、资产质量提升、盈利能力提高,可持续发展能力显著增强,基本实现了“花钱买机制”的政策经营目标。

  涉农信贷投放显著增加,农村金融服务明显改善。涉农贷款实现了“贷款增量不低于上年、增速不低于贷款平均增速”的“两个不低于”目标。2014年末,全国农信社涉农贷款余额和农户贷款余额分别为7.1万亿元、3.4万亿元,比2002年末分别增10.5倍和7.4倍,涉农贷款余额占其各项贷款余额的比重也由2002年的40%提高到现在的67.4%。农信社承担了全国98.4%的金融服务空白乡镇和67.7%的金融机构空白乡镇覆盖任务,全面承担了种粮直补、农资综合补贴等面向广大农户的国家政策补助资金的发放,特别是普惠制的小额农贷的广泛普及,服务“三农”的主力军地位得到加强。

  从株洲市信贷资源来看,农信社系统存、贷款总量均位居全市金融机构第一位,2014年末存、贷款的市场占比分别为16.95%和16.11%,机构网点占全市银行机构的45%。从支农贷款来看,农信社农业贷款余额占其各项贷款余额的83%左右,占全市银行业金融机构农业贷款余额的80%以上。从县域来看,农信系统80%的网点分布在乡镇。农信社作为金融支农主力军的地位和作用,不容置疑,不可替代。

  农信社深化改革后经营目标的实现,不完全是改革本身的成果,显然也包括财政补贴、高额利差的规模扩张、呆账核销等诸多的政策性成果,其经营机制并不完善,并未达到改革目标中的完善法人治理结构、强化约束机制的要求,与其他银行业机构相比,在管理体制、风险防控机制、业务创新能力、人才素质和培养、市场竞争和影响力等方面,仍存在许多的先天不足和明显差距。

  农信社改革最棘手的问题仍然是产权关系与法人治理结构问题。根据监管部门意见以及农信社改革现实情况款,股份制是绝大多数农信社的适当选择。但在股份制改革的过程中,由于股权分散,旧的机制延续,原来的管理体制仍然没有打破,改革过程中法人治理出现了异化。主要体现在出资人管理和行业管理之间的不协调性。市县级机构改制为农商行后,仍然由省联社统一管理,没有实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的公司治理目标。一些机构虽然完成了股份制的体制转换,但管理模式和经营方式仍停留在农信社时期,大多农信社的管理让位于联社最高决策机构——联社党委,“党委领导决策+强力行业行政管理+国家负担经营风险”模式仍然在不同程度的延续下来,改制后的体制优势并未得到充分发挥,削弱了投资主体的积极性,也弱化了农商行的市场竞争力。甚至一些机构在改制过程中存在弄虚作假行为,个别股东“用贷款入股,以分红还贷”,埋下了潜在风险。

  外部小股东入股农信社的动机或为分红,或为获得贷款优先、利率优惠,而这些权力却掌握在内部人经营者手中,经营者可以对股东行使权力构成制约,使股东的权力难以正常发挥;职工股东工作的稳定、劳动报酬、职务升迁都掌握在经营者手中,为了获得稳定的工作,职工股东的权力也难以正常发挥。出于成本收益的考虑,小股东自然就会产生“搭便车”的动机,难以表现出对农信社的所有权,往往缺乏对信用社的关心和监督热情,并且所持股权越小,这种动机就越强烈。分散的小股东对农信社的监督成本过高致使监督虚置,使农信社陷入“内部人控制”的境地。调查显示,82%的小股东认为信用社是国家的或集体的,只有12.5%的人认为是股东的。某些农信社的前十大股东中均没有1人成为社员(股东)代表、董(理)事或监事或主任(行长)、副主任(副行长),外部董事、监事对信用社决策的影响非常小。

  联社在农信社改革发展中发挥了巨大的作用,但由于“顶层设计”的缺陷,省联社存在多重属性。省联社不仅对农信社的高管人员进行任命,对其的行业业务指导也被行政指令所取代。

  一方面,按照国务院的要求,省联社作为对基层农信社履行行业管理职能的机构,是由辖内农信社入股组建的独立法人主体。按照法人治理的要求,农信社作为省联社的股东即委托人,应由其通过“三会”选举产生省联社的“三会一层”成员。但实际情况恰恰相反,农信社的“三会一层”成员反过来是省联社通过行政任命产生的,“三会”选举只是履行名义上的法律程序而已,省联社的理事长和主任等主要高级管理人员,均是由省级政府在完成选拔程序后,向省联社的“三会”提出候选人名单,按照等额选举方式选举产生;农信社的理事长、主任等主要高管人员,都是由省联社通过行政任命产生,省联社完成农信社理事长、主任等高管人员选拔程序后,向农信社的“三会”提出候选人名单,然后按照等额选举方式,完成选举程序。这表明委托人(农信社)和代理人(省联社)的关系发生了逆转,本应是委托人选择代理人,实际操作中却变成了代理人选择委托人。

  另一方面,省联社对农信社业务经营、制度设计、人员招聘、薪酬分配、资产处置等重要事项进行直接干预,对农信社的贷款审批权限实行自上而下逐级核定,直接或间接审批大额贷款和财务开支,甚至对农信社资金上存下达指令性指标,导致农信社信贷资金外流。由此可见,省联社控制下的以农信社理事长、社主任为核心的内部人控制才是农信社法人治理结构的现实。他们经营着不属于自己的资产,只将省级政府和省联社的要求作为经营管理的首要目标,股东的股金只是他们帮助省级政府和省联社实现目标的工具。省联社与农信社股东的市场化管理之间矛盾日益恶化,控制权与产权冲突不断加剧。

  株洲农信社在形式上基本建立了“三会一层” 法人治理结构,但是激励和约束制衡机制没有得到很好的匹配,决策机构、执行机构、监督机构各自的职责分工和许多规定在实际操作中难以执行,法人治理结构虚置。这突出体现在:一是社员代表大会制度形同虚设。现实中农信社的社员代表大会只是按规定走过场。社员代表产生的合法性和严肃性不足,大会常常由理事会主持召开,自己主持会议选举自己,选举产生监督自己的机构,审议自己的工作报告,难以发挥社员代表大会应有的职责。被调查股东中,社会自然人股东中有45.95%、内部职工股东中有46.15%没参加过股东大会;有40.71%的股东部分了解其权利和义务,另有2.5%的股东完全不知道其权利和义务。二是联社党委仍是农信社最高权力机构。调查反映,认为农信社最高权力机构是联社党委的占80%以上,只有不到15%的认为是股东大会。社员的表决权、罢免权、决议权、分配权等实际上均以联社党委的“研究决定”所取代;而党委书记一般是理事长担任,党领导一切下理事长地位具有“至高性”,理事长领导下的主任负责制实质上成了理事长全权负责制,这与信用社的市场主体地位和合作性质是不相符的。由于高层管理人员任期的不确定性,使得管理层普遍注重短期利益的回报而忽略长期发展战略的考虑。三是监事会履行职责乏力。县级联社监事会一般只设监事长,没有常设机构和办事人员,监事绝大部分是信用社员工兼职。监事会的组织结构不够完善,无法有效履行监督职责。监事会日常工作由监事长负责,对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用。监事会基本未能履行章程赋予的对农信社的经营决策、决策的实施过程及执行结果进行监督的职责,事实上演变为农信社的内部审计部门,在理事长或主任的领导下开展工作。因此,农信社法人治理结构目前尚难以真正形成“三足鼎立”的格局。“三会”制度除了造成形式主义,耗费人力、财力、物力,降低工作效率,平添农信社的经营成本之外,没有形成多少实质意义上的产出。

  股份制改革难以避免农信社商业性金融与政策性普惠性金融定位之间的冲突,存在偏离服务“三农”的风险。农信社改制组建农商行,要求法人股占比不得低于35%。本意是想通过提高法人股的持股比例,来解决农信社法人治理结构不完善的问题,建立起真正市场化的经营机制。但目前县域农信社股份制改造中引入的法人股东不尽人意,目的或是为分红、或是为获取贷款资源,有的甚至是“赌”农商行上市。这些非农股东的参与,难以真正对农信社长远发展形成有效的决策。基于以上目的提高股权集中度,将使农信社经营方向更多地取决于法人股东追求利润最大化的意志,可能使农信社经营“三农”方向发生偏离。

  以炎陵农商行为例。一是法人股权重偏高,法人股东有操控的冲动。2014年末,炎陵农商行法人股权占所有股权的54%,但法人股东之间关系密切,有2户法人股东实属一户所有,该实际法人股东股权占比高达12.3%,超出了单个法人及关联企业股权占比不超过10%的监管标准。按股本说话的国际惯例,法人股东控制的风险很大。炎陵农商行法人股东在人事任免、股金分红等重大事项上曾与农商行的长远经营目标发生分歧,要求改选高管、改变经营目标,最终由于省联社、农商行党委以及监管部门强有力的干涉,法人股东的意图才没有实现。二是对法人股东的资质筛选不够。由于炎陵工业基础薄弱,县域法人企业数量少符合农商行要求的企业更少,炎陵本地仅一家水电企业入股21万元,外地大型企业因农商行社会知名度不高、募集额度偏小而不愿入股,最终引进了长沙、株洲、郴州、耒阳地区8家房地产、煤矿中小企业作为战略投资者。但行业集中度过高也存在风险隐患:房地产、煤矿这些行业易于受国家政策调控,法人股东出现经营困难甚至亏损,势必会出现退股,或利用股权在农商行大量融资,影响农商行股权的稳定性;这些股东对农信社的管理缺乏基本的金融专业知识,难以形成对农商行科学可持续发展的主张;农信社经营方向更多地取决于股东追求利润最大化的意志,发展空间向城市区域、金融市场等迈进,服务“三农”的比重将会相对削弱。

  前一阶段的农信社改制为农商行,主要还是一种内部的、形式上的改革。引进外部股东不多,弥补历史包袱主要靠当地政府捐赠土地资产,相当一部分历史包袱只是账面剥离挂在账外,并没有真实地、完全地化解历史包袱,更没有建立真正意义上的现代股份制企业制度。因此,即使完成了改制,新的农商行的实力仍然有限,“三农”金融产品的创新能力仍比较薄弱,员工队伍业务素质还不能适应业务发展和市场竞争的需要。当前金融业的外部环境正在发生重大变化,随着利率市场化改革进程的加快、金融脱媒趋势的发展、互联网金融的创新以及客户需求的变化等因素,农信社发展面临的挑战日趋严峻。如果不抓住机遇,按照全面深化改革的要求,积极探索,大胆实践,强力推进农信社的改革,农信社有可能在这一轮新的发展机遇中,丧失主动,坐失良机。

  一是坚持股份制为主导的改革方向,稳步推进产权制度市场化改革,积极引进民营资本,充分调动全社会参与农信社改革的积极性,支持省内有实力的国有企业、民营企业参与农信社改革。强化股东资质审核和持续监管,确保股东入股动机合理,吸纳具备较强资本实力和较高素质并以获取长期投资收益为目的的企业。通过引进战略投资者,消化历史包袱、改善资产质量、做大资产规模。对高风险农信社,支持符合条件的投资者阶段性控股,引导控股股东对剩余风险做出自愿处置承诺。

  二是提升法人治理效能。考虑到农信社历史管理体制的特殊性,可以设想分两步走:第一步,总体上维持现行管理体制不变,对高风险社改制为农商行的,允许控股股东和大股东对管理层的提名权;第二步,所有农信社全部改制为农商行后,逐步实现控股股东和大股东对管理层的提名权,省联社不再对市、县农商行实施行业行政管理。

  三是完善股权管理制度。建立股权委托代理制度,引导具备股东代表资格的股东合法代理小股东权益,参与农村商业银行重大事项的决策和经营管理,防止大股东和内部人操控。实行股东承诺制,法人股东和持股1%以上的自然人股东要向股东代表大会做出审慎分红配股、合理绩效薪酬和优先服务“三农”的承诺。

  深化农信社管理体制改革、完善农信社外部治理,重点就是要将省联社承担的三种职能分别赋予不同的主体履行,以形成制衡机制。

  二是由省政府金融工作办公室履行对辖内农信社的依法管理职能,通过存款保险制度解决农信社风险处置问题,有利于保持农信社县(市)法人地位的独立性,消除省联社对农信社实施行政管理的权力基础,尽可能避免在省联社行政管理下无视农信社独立的法人地位,不尊重农信社经营自主权的弊端。对于农信社、农商行净资产中由国家政策扶持(央票兑换和税收减免)形成的资本积累,省金融工作办代中央及省级政府持有,该部分股权可参与分红但只能留存于农商行以充实资本,没有选举权但享有否定权,这将有利于解决农商行可能偏离“三农”方向的问题。

  三是由省联社专门履行对农信社的行业管理职能。应当按照国务院国发[2014]30号文件“加快推进省联社去行政化、实施企业化改革、强化服务功能”的要求,推进省联社的企业化改革,实现转型发展,建立和实施更为市场化和更具弹性的行业风险管理体系,为成员行的中后台提供服务,如风险管理系统、科技信息平台、产品研发、支付结算、资金融通、人员培训等。这样,全省农联系商行体系,不再是一个行政管理体系,而是一个以业务联系和服务为纽带的行业体系。

  农信社股份制改革后的经营范围仍然在县域和农村,开展农村金融服务仍然是其比较优势,而且农信社只有坚持商业化经营,才能不断发展壮大,才能确保开展农村金融服务的能力不断增长,因而农信社的商业化经营目标与改善农村金融服务目标是有机统一的。由于农信社所肩负的支农职责,在引进投资主体时要坚持服务“三农”为主的方向不动摇,强化股东支农责任约束。对服务“三农”的对象、服务内容、市场定位要有详细的硬性规定,甚至细到禁止、授权、义务都清清楚楚。监管部门要监督农信社履行涉农贷款增速、增量不低于上年目标责任。适时建立农信社股权交易市场,淘汰与农信社利益目标不一致的股东,引入真正关心农信社经营管理长远目标的股东。

  要加强指导和支持。对农信社实行相对较低的存款准备金率、增加涉农贷款比例与额度;对其中涉农信贷投放比例较高的农信社,应进一步加大支农再贷款支持力度;将农信社完善法人治理和改善农村金融服务的情况作为批准其进入银行间市场的重要依据;建立农业信贷风险补偿制度,对金融机构发放涉农贷款在利差补贴、营业税减免、呆账核销等方面实施优惠政策、财政拨付资金核销“五小”企业呆坏帐和解决政策性保值补贴利息;完善县域的担保和再担保体系,由地方政府、金融机构共同出资建立“三农”贷款风险补偿基金等。农信社要充分运用这些政策优惠措施,加快创新步伐,满足农民日益增长的金融需求,也是农信社继续焕发活力,保持成为地方金融重要生力军地位的突破点所在。

  综上所述,从我国农信社改革历史看,农信社改革一直沿着股份制的方向在进行。因而,相对于产权制度优劣的争论,如何完善现有制度下的治理结构更为重要。下一步农信社改革就是要继续按照既定股份制方向,大力推进产权改革、组织形式变革和经营机制的转换,加快建立现代农村金融企业制度。对于尚未实施股份制改造的机构,应加快资格股转化。对于已完成股份制改造的,要着力优化股权结构,引进优质股东和异地股东,促进解决股东行业集中、股东实力不强、股权分散的问题,打造有效法人治理的坚实基础。事物发展的基本规律在于不断否定自身和螺旋上升。深化农信社改革也要适应发展规律,一切设想的出发点和落脚点,都在于满足“三农”需要。目前,在深化农信社改革的进程中,仍然离不开政府的管理。在现阶段社会经济体制下,农信社尚未建立起“自主经营、自担风险”的经营机制。一旦放开农信社领导班子的管理,不仅农信社的风险难以把控、员工队伍积极性受到影响,关键是农信社服务“三农”的方向将会偏离。鉴于此,省联社行政化色彩较浓的“管人”职能的淡出要视各地情况、各基层社情况逐步淡出。随着农村金融出现实质性起色,农信社不断自我完善,一定能将农信社形式上的合作制,事实上的国有制管理的矛盾状态逐步归位为民有资本民营化的法人治理结构,农信社一定能建立起真正意义上的现代农村金融企业制度。

  (作者单位:湖南省醴陵市农村商业银行;中国农业银行株洲市分行;株洲市金融学会)

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